La actual gestión de la vivienda de interés social en Chile: La EGIS como dispositivo de coordinación con despliegue diverso.

  

El mercado de la vivienda de interés social en Chile se ha desplegado, como muchos otros del área de las políticas públicas, a través del mercado (Farías, 2014). Problemática de larga data, la provisión de vivienda a los segmentos más pobres de la población ha pasado por diferentes momentos en las políticas del Estado, todos los cuales, independiente de sus características y rol del Estado en ella, fueron deficientes en paliar el déficit hasta los años  80s y, en especial, 90s, donde se ven niveles de construcción de viviendas sociales nunca antes vistos (Hidalgo, 2007).

Este fuerte aumento en la cantidad de viviendas de interés social construidas fue fruto del sacrificio de la calidad a manos de privilegiar la cantidad. Esto ha tenido terribles consecuencias, desde la materialidad y tamaño de las viviendas, hasta la segregación a gran escala. Las primeras dos problemáticas se han logrado revertir a través de regulaciones a los estándares, respecto de los materiales a utilizar y el metraje cuadrado mínimo que deben tener estas viviendas, y así evitar la aparición de más casas Copeva o casas de nylon (Herman, 2012), o nuevas casetas de Malloa o casas pitufas (Noemi, 2006). Sin embargo, el elemento de segregación no ha sido resuelto y es todavía un tema complejo de abordar, con intentos poco exitosos como el subsidio a la localización.

Las críticas derivadas de los resultados de la política habitacional implementada en dictadura y llevada a cabo hasta los años 90s dieron paso a la Nueva Política Habitacional (NPH) que rigió del 2006 al 2010, y que tiene por pilares fundamentales “reducir el déficit, mejorar la calidad y promover la integración social” (Sur, 2011 p.21), y que entre otras cosas, introduce la figura de la EGIS (Entidades de Gestión Inmobiliaria Social). Esta nueva figura cumple el rol de coordinar a todos los actores involucrados en el proceso de asignación de una nueva vivienda, a saber: Estado, quien da los recursos para la construcción, las Constructoras e inmobiliarias, quienes construyen y ejecutan los proyectos, y las personas o beneficiarios, a quienes se les ha asignado el subsidio y son los receptores del producto, a saber una vivienda de interés social donde podrán habitar. Las EGIS selecciona a los beneficiarios, administra los subsidios y da asistencia técnica, el MINVU se queda con la función fiscalizadora del proceso.

Esta figura viene a cristalizar un proceso de muchas variaciones y ajustes respecto al rol que cumple el Estado frente a la provisión de vivienda social, y los elementos que ha decidido externalizar o delegar en otros. Si bien es cierto que en Chile ha sido más frecuente un Estado que delega ciertas funciones en este ámbito, también ha tenido momentos donde se ha hecho cargo no solo de gestionar, sino también de construir, como en los años 70s. Con la implementación de las políticas neoliberales y la adopción del mercado como política pública, no solo se ha institucionalizado y oficializado el rol de las inmobiliarias y constructoras como ejecutoras de las viviendas, sino que además se han ido complejizando también las funciones asociadas a la coordinación y fiscalización, surgiendo entidades como las PSTA (Prestadores de asistencia técnica) o las EO (Entidades organizadoras), que asumían funciones que anteriormente tenía el Estado. 

Actualmente el Estado delega la coordinación de todos los actores involucrados en el proceso de provisión de vivienda social –incluido el mismo Estado- en las antes llamadas EGIS (Entidades de Gestión Inmobiliaria Social), y desde el 2011 llamadas EP (Entidades patrocinantes).

La aparición de la figura de la EGIS descentralizó el registro, que hasta antes de la NPH era único, y permitió organizar la demanda de manera colectiva, subsanando una de las principales críticas a la política anterior, al modo de asignación que no solo destinaba a las familias más pobres a verdaderos bolsones de pobreza en las periferias de las ciudades, sino que además lo hacía de manera individual, generando conjuntos nuevos con familias extrañas entre si, perdiéndose las redes y los contactos del lugar donde residían anteriormente. Así las EGIS o EP ahora son las que organizan la demanda.

Según el mismo MINVU las obligaciones de estas entidades son:

• Organización de la demanda habitacional (cuando corresponda).
• Realizar acciones para obtención y aplicación del subsidio.
• Diseño y elaboración de proyectos de arquitectura e ingeniería.
• Desarrollar proyectos y velar por su correcta ejecución, iniciando obras según el reglamento.
• Diseño y ejecución del Plan de Habilitación Social.
• Verificar cumplimiento de la reglamentación vigente (del programa, norma constructiva, etc.).
• Asegurar aplicación de ahorro y aportes de terceros.
• Verificar idoneidad técnica del contratista y aplicación Manual de Inspección Técnica de Obras.
• Mantener relación con SERVIU (informes, instrucciones, formatos, calificaciones, organización de hitos de proyectos, informe de cambios, etc.).
• Informar a SERVIU de adscripciones a proyectos.

Tanto las EGIS como las EP han adoptado tres tipologías: Pública (como por ejemplo los municipios), privada sin fines de lucro (como fundaciones y corporaciones) y finalmente, privadas con fines de lucros (empresas o consultoras), y el listado de ellas puede encontrarse en la página web del Ministerio de Vivienda. Tan solo en el región metropolitana las EP habilitadas alcanzan las 137, y en todo Chile son 647. Si bien las obligaciones que rigen a estas entidades son las mismas, los modelos de gestión varían (Sur, 2011; Valenzuela, 2012) y se pueden ver resumidas en el siguiente cuadro:

Tipos de EGIS y sus características

Fuente: Valenzuela, 2012. 

De este modo puede verse que el espacio de maniobra para estas entidades es amplio, y que pese a una misma normativa pueden diferenciarse entre si, más aún cuando el número de EP es tan alto.

Saliendo un poco del caso de Chile y mirando a la experiencia internacional, cabe destacar que la existencia de entes coordinadores y gestores de la vivienda de interés social no es exclusiva de Chile, sin embargo el formato de la EGIS o EP es propio de países donde impera un modelo económico neoliberal. Así, un caso similar puede verse en Estados Unidos, donde así como en chile en Chile, en la vivienda “al igual que en otros ámbitos de la provisión de servicios públicos, el Estado pasa a cumplir un rol financiero y regulatorio, pero delega en consultoras privadas la generación de servicios o productos” (Valenzuela, 2012 p.26). El trabajo de Ellen y Voicu (2006) da cuenta de cómo en el contexto estadounidense pueden verse diferencias entre las organizaciones gestoras con y sin fines de lucro. Dos diferencias son importantes de rescatar: la diferencia que produce en el resultado la orientación hacia el lucro, cuando hay fin de lucro se tienen resultados más eficientes en cuanto a cantidad, mientras que cuando no hay fin de lucro los resultados son mejores en calidad. La segunda diferencia a destacar es la que tiene relación con el involucramiento con las comunidades, que se vería mucho más presente y fuerte en entidades sin fin de lucro.

Respecto a estas diferencias Ellen y Voicu (2006) dirán, a través de una revisión a la teoría de las empresas sin fines de lucro, que cuando se puede regular y fiscalizar la calidad del producto serán mejores en la provisiones de servicios y/o productos las empresas con fin de lucro, mientras que si el mercado es asimétrico en información y la fiscalización de la calidad del producto es difícil, serán mejores proveedores del servicio y/o producto las empresas sin fin de lucro.

En el contexto chileno, como ya fue dicho, también está la figura de la entidad pública, representada por las municipalidades, lo que introduce una arista más, y no es tan fácil trazar la línea que se vislumbra con el análisis del caso estodunidense. Algunos autores como Sugranyes (2011) dirán que las EGIS surgen en un contexto de poca regulación, y que se desviaron de su espíritu mediador y gestor, acercándose mucho más hacia las inmobiliarias y constructoras, mientras que rescata el trabajo de agrupaciones como el MPL (Movimiento Pobladores en Lucha) que logran gestionar su propia EGIS. Y en el mismo panorama podemos apreciar el trabajo de fundaciones como TECHO que, según Atria (2009, p.27) se “destaca [por] el vínculo de largo plazo con las comunidades, la integración social y el acceso a la vivienda entregando niveles de excelencia en lo que respecta a calidad, información, asesoría y habilitación social.”

Se configura de esta manera un escenario diverso, donde bajo un mismo tipo de dispositivo de gestión y coordinación de varios actores en torno a la política de vivienda social, se despliegan formas diversas en su modelo de gestión. Esto puede tener incidencia en los mismos actores participes del proceso y en su rol en el mismo, como en los resultados una vez finalizado el proceso.

Se desprende entonces la siguiente pregunta de investigación: ¿Los diferentes modelos de gestión que pueden desarrollarse bajo el modelo de las Entidades Patrocinantes (o Entidades de Gestión Inmobiliaria Social) generan procesos de acceso a la vivienda y resultados diferentes? De ser así, ¿Cuáles son estas diferencias y como son las redes que articulan?

Para poder dar respuesta a esta pregunta se utilizará la metodología de la revisión de casos. Dada la complejidad del problema –por las tres tipologías a analizar- se hará a través de la revisión bibliográfica al respecto de diferentes casos de gestión de EP o EGIS correspondientes a casa tipología, y analizando las similitudes y diferencias entre proyectos gestionados por cada tipo de entidad.

A través de este análisis se busca: ver como se relacionan los actores del proceso bajo cada modelo de gestión, observar que actores tienen más o menos protagonismo bajo los diferentes modelos de gestión,  establecer diferencias y similitudes entre los procesos y los resultados, es decir tipo de vivienda (tipología y localización).




Referencias:

Atria, J. (2009). Capital Social y Voluntariado: claves para un financiamiento solidario de la vivienda social. El caso de la fundación Un Techo para Chile.Revista INVI, 22(61).

Ellen, I. Voicu, I. (2006). Nonprofit Housing and Neighborhood Spillovers. Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 25, No. 1 (Winter, 2006), 31-52

Farías, I. (2014). "Improvising a market, making a model: social housing policy in Chile". Economy and Society.

Herman, P. (2012)."El escándalo de las casas Copeva". Recuperado el 25 de agosto de 2014, de http://radio.uchile.cl/2012/10/28/el-escandalo-de-las-casas-copeva

Hidalgo, R. (2007)."¿Se acabó el suelo en la gran ciudad? Las nuevas periferias metropolitanas de la vivienda social en Santiago de Chile". Revista EURE, v.33 n98, Santiago.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (s/f). "Nuevas entidades patrocinantes". Recuperado el 25 de agosto de 2014, de http://www.minvu.cl/opensite_20070311161529.aspx

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2013). "Cuáles son las obligaciones de las Entidades Patrocinantes". Recuperado el 25 de agosto de 2014, de http://proveedorestecnicos.minvu.cl/2013/12/cuales-son-las-obligaciones-de-las-entidades-patrocinantes/

Noemi, A. (2006) "Las casas "pitufas"". Recuperado el 25 de agosto de 2014, de http://www.elrancahuaso.cl/admin/render/noticia/4438

Sugranyes, A. (2011). "La reconstrucción social del subsidio habitacional" en Centro Cooperativo Sueco, El camino posible: Producción social del Hábitat en América latina (pp. 45-56). Ediciones Trilce.

SUR Profesionales Consultores (2011). Investigación del funcionamiento de las Entidades de Gestión Inmobiliaria y Social en la Política Habitacional. Santiago, Chile.